一、背景和法律依據(jù)

近年來，國務(wù)院在深化推進“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境工作中強調(diào)要“放出活力、管出公平、服出便利”。國家煙草專賣局也明確提出在煙草專賣零售許可證管理中要“堅持行政許可原則，嚴格依法行政、依法審批，認真落實合理布局規(guī)劃，保持零售戶數(shù)量穩(wěn)定，防止零售戶無序過快增長”。

為有效防范和化解卷煙零售戶數(shù)量無序、過快增長的苗頭性問題，提高零售許可證的科學(xué)布局和有效治理水平，按照《安徽省煙草專賣局零售點布局指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的文件精神，宣城市煙草專賣局開展了2023版合理布局規(guī)劃修訂工作，并將此作為深化拓展煙草專賣零售許可“放管服”改革的重要舉措，用改革創(chuàng)新的方式，最終實現(xiàn)“放”的有序，“管”的高效，“服”的便民。

本《規(guī)劃》的修訂符合行政許可和煙草專賣法律法規(guī)規(guī)章對煙草專賣行政機關(guān)的授權(quán)，依據(jù)主要是6部法律法規(guī)和規(guī)章。

1.《行政許可法》第十二條規(guī)定。法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。

2.《專賣法》第三條規(guī)定。國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。

3.《實施條例》第九條規(guī)定。取得煙草專賣零售許可證，應(yīng)符合煙草制品零售點合理布局的要求。

4.《許可證管理辦法》（工信部37號令）第十五條規(guī)定了布局規(guī)劃制訂的機關(guān)和程序。

5.《實施細則》（國煙法〔2020〕205號）第15至18條，對規(guī)劃制訂的要求、模式、放寬、延續(xù)等事項做出具體要求。

6.《指導(dǎo)意見》（皖煙?！?021〕48號）對布局規(guī)劃制訂的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、布局方式和標(biāo)準、測量等進行進一步細化。

上述6個法律法規(guī)形成了宣城市設(shè)定零售點布局規(guī)劃制訂的緊密邏輯鏈條，《行政許可法》規(guī)定法律（煙草專賣法）可以設(shè)定行政許可事項，所以《煙草專賣法》明確對煙草專賣品實行許可證制度，《煙草專賣法實施條例》對這一制度進行細化，要求取得煙草專賣許可證，要符合當(dāng)?shù)睾侠聿季忠?guī)劃。緊接著《許可證管理辦法》、國家煙草專賣局《實施細則》、省煙草專賣局《指導(dǎo)意見》對布局規(guī)劃由誰來設(shè)定、通過什么法定程序設(shè)定、要符合什么標(biāo)準等都做了明確而清晰的要求，所以本《規(guī)劃》的修訂是完全遵循上述法律法規(guī)規(guī)定來組織實施的。

二、意義和總體考慮

（一）修訂合理布局規(guī)劃是全面落實控?zé)熉募s義務(wù)、保護未成年人健康、實現(xiàn)健康中國目標(biāo)的重要舉措。此次調(diào)整優(yōu)化合理布局規(guī)劃，遏制煙草專賣零售許可證的無序過快增長，既是忠實履行中國政府簽署的控?zé)焽H框架公約的職責(zé)義務(wù)，又是全面貫徹落實《中華人民共和國未成年人保護法》、《宣城市公共場所控制吸煙條例》的重要體現(xiàn)，與關(guān)愛未成年人的立法精神相契合，也是貫徹執(zhí)行《健康中國2030規(guī)劃綱要》中降低吸煙率目標(biāo)的重要舉措，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。

（二）是切實維護卷煙市場秩序、保障卷煙零售戶合理權(quán)益的重要途徑。眾所周知，我國實行煙草專賣制度，國家對煙草制品采取“寓禁于征”的高稅賦政策，對煙草制品的生產(chǎn)、銷售、進出口均實施計劃管理，零售許可證數(shù)量應(yīng)當(dāng)與卷煙銷量成正相關(guān)系。近幾年，隨著國家宏觀政策調(diào)整，卷煙產(chǎn)銷一直呈逐年下降的趨勢，而許可證卻反向增長。當(dāng)社會的卷煙消費量相對恒定的情況下，零售許可證的無序過快增加、頻繁進退，一方面將導(dǎo)致卷煙零售市場無序競爭，低價傾銷、售假售私、“大戶控制小戶”等違法違規(guī)行為勢必猖獗，加大執(zhí)法成本和管控難度，擾亂卷煙市場秩序，損害國家和消費者利益，影響我區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展；另一方面無序的惡性競爭，將極大影響零售戶盈利水平，從而導(dǎo)致占現(xiàn)有卷煙經(jīng)營戶中的絕大部分的社會弱勢群體，收入無法保障，生活難以為繼，對社會穩(wěn)定、民生就業(yè)帶來更大隱患。

（三）是實現(xiàn)零售點布局更加科學(xué)合理的客觀需要。我市現(xiàn)行的合理布局規(guī)劃于2021年7月1日開始施行至今，應(yīng)當(dāng)說對加強我市許可證管理，穩(wěn)定煙草市場秩序提供了合法、有力的法定依據(jù)。但隨著近兩年全市經(jīng)濟、社會的飛速發(fā)展，該規(guī)定在執(zhí)行過程中日益暴露出一些問題，如部分區(qū)域許可證集中度畸高，與該區(qū)域的人口、消費等因素完全不匹配，已處于超飽和狀態(tài)，僅用零售點間距作為辦證條件已無法規(guī)制，亟需重新考量布局標(biāo)準；部分不法分子套用特殊群體如殘疾人的傾斜條款實施代辦，極易出現(xiàn)“人證不符”“非法轉(zhuǎn)讓”等管控難點和監(jiān)管盲區(qū)，對后續(xù)執(zhí)法帶來很大難度。因此我局基于客觀情況的發(fā)展變化對現(xiàn)行合理布局規(guī)劃進行修訂完善，正是遵循實事求是、與時俱進的原則，最大限度的確保規(guī)范性文件的客觀性、適用性、有效性。

三、研判和起草過程

2023年3至5月，宣城市煙草專賣局分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立由法規(guī)、專賣相關(guān)人員組成的《規(guī)劃》起草工作小組，協(xié)調(diào)市自然資源、規(guī)劃、統(tǒng)計、民政等政府部門，對我市轄區(qū)內(nèi)卷煙銷量、人口分布、交通地貌、經(jīng)濟規(guī)模、城市規(guī)劃、現(xiàn)行布局規(guī)劃執(zhí)行及零售點數(shù)量、布局、發(fā)展趨勢等進行全面調(diào)研。6月12日，我局赴市司法局匯報征求意見，并于6月14日至7月14日期間，在我局外網(wǎng)和市政府網(wǎng)上公開征求社會公眾意見。7月28日，草案通過我局法規(guī)部門合法性審查。7月31日，我局召開聽證會，邀請了市人大代表、市政協(xié)委員、市司法局、市市場監(jiān)管局、市教體局、市殘聯(lián)等相關(guān)單位以及行政規(guī)范性文件制定機關(guān)、零售戶、消費者代表共計25人參加了聽證會，對于各方反饋的建議意見，基本上均已合理采納。8月28日，經(jīng)我局黨組會審議通過，并對相應(yīng)條款進行再次完善修訂。9月7日，經(jīng)我局黨組領(lǐng)導(dǎo)會簽后，形成公文正式印發(fā)，文號為宣煙法〔2023〕71號。9月15日，由我局法規(guī)部門報省煙草專賣局法規(guī)處備案。

四、工作目標(biāo)

貫徹落實工業(yè)和信息化部《煙草專賣許可證管理辦法》和國家煙草專賣局《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》關(guān)于加強煙草制品零售點布局的要求，嚴格按照合法、合規(guī)、適宜、適用、高效、便民的原則，同時充分考慮本市人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平和消費能力等因素，在充分征求社會各方意見和建議的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建布局合理、競爭適度、進退有序的煙草零售市場環(huán)境。

五、主要內(nèi)容

本《規(guī)劃》從二十三處對上個版本進行了修訂調(diào)整，主要變化之處有四個方面：一是本次行政區(qū)域內(nèi)零售點的設(shè)置采取總量規(guī)劃為主，距離調(diào)控和限制性條件相結(jié)合的布局模式，根據(jù)區(qū)域卷煙銷量、人均可支配收入、常住人口數(shù)等因素，設(shè)置了零售點飽和區(qū)、非飽和區(qū)和發(fā)展區(qū)；二是為保護未成年人免受煙草制品侵害，本次將母嬰用品店、文具店、玩具店、游樂場所等容易誘導(dǎo)未成年人關(guān)注、購買、吸食煙草制品的場所、區(qū)域納入禁止設(shè)立零售點情形；三是綜合分析了全市零售點間距、訂單結(jié)構(gòu)、品牌結(jié)構(gòu)、消費層次等多方面因素，參照了其他省、市的標(biāo)準，并結(jié)合我市道路建設(shè)布局和城市發(fā)展特點等實際情況，放寬了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道零售點之間距離；四是根據(jù)《安徽省煙草專賣局關(guān)于煙草制品零售點布局相關(guān)問題的答復(fù)意見》（皖煙?！?/font>2022〕204號）文件要求，增加了通過當(dāng)?shù)厥屑墴煵菖l(fā)企業(yè)評審認定，且僅經(jīng)營雪茄煙的雪茄專營店作為可降低或不受布局規(guī)劃限制情形，并對全國門店總數(shù)在50家以上且經(jīng)營面積在80平方米以上的品牌連鎖加盟便利店不再放寬許可準入條件。