各縣、市、區(qū)人民政府，市政府各部門、各直屬機構(gòu)：

《宣城市全面實施零基預算改革方案》業(yè)經(jīng)市政府常務會議研究，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

　　                            2022年8月2日

 

宣城市全面實施零基預算改革方案

 

為進一步深化預算管理制度改革，提高預算管理規(guī)范化、科學化、標準化水平，根據(jù)《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》《安徽省人民政府關于印發(fā)安徽省全面實施零基預算改革方案的通知》（皖政〔2022〕60號）精神，結(jié)合我市實際，制定本方案。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，全面落實習近平總書記對安徽作出的系列重要講話指示批示，牢固樹立以政領財、以財輔政理念，堅持有效市場與有為政府相結(jié)合，進一步完善預算管理制度，創(chuàng)新預算管理方式，從編制2023年預算起，全面實施零基預算改革，打破支出固化格局，構(gòu)建該保必保、應省盡省、講求績效的資金安排機制，增強黨委、政府決策部署保障能力，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

二、基本原則

（一）破基數(shù)。每年以零為基點編制預算，打破預算安排和資金分配的基數(shù)依賴和支出固化格局，堅持一切從實際需要出發(fā)，逐項審核預算年度內(nèi)各項支出的內(nèi)容和開支標準。

（二）保重點。將中央、省、市重大決策部署作為預算安排的首要任務，編制政府年度重點保障事項清單，將市委、市政府年度重點工作，基本民生、基本公共服務重大項目等，納入清單優(yōu)先保障。

（三）強統(tǒng)籌。推動跨部門資金統(tǒng)籌整合，健全重大戰(zhàn)略任務市、縣分級共擔機制，通過財政資金的整合，提升政府部門工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，從源頭解決政策碎片化、項目分散化等問題，更好發(fā)揮財政資金引導撬動作用，集中財力辦大事。

（四）提績效。建立以績效為導向的預算分配體系，健全預算安排與績效結(jié)果掛鉤的激勵約束機制，構(gòu)建“誰用錢、誰負責，花錢要有效、無效必問責”的資金使用機制，切實提高財政資源配置效率和資金使用效益。

三、主要內(nèi)容

（一）創(chuàng)新預算編制方式

1. 取消支出基數(shù)。打破預算安排和資金分配的基數(shù)依賴，所有預算支出安排不以上年保障水平為基數(shù)，均以零為基點，以黨委、政府決策部署和事業(yè)發(fā)展目標為導向，以政府當年可用財力為基礎，根據(jù)資金實際需求、項目輕重緩急、績效評價情況等統(tǒng)籌核定。

2. 分類編制預算。保工資、保運轉(zhuǎn)支出，實行以定員定額為主的預算編制方法，根據(jù)組織、編制、人力資源社會保障、公務用車管理等部門批準的機構(gòu)編制、實有人員、基本工資、津貼補貼、公務用車等基礎信息和定員定額標準，據(jù)實測算足額保障。政府年度重點保障事項清單支出，根據(jù)清單所列事項細化編制到具體單位、地區(qū)。其他項目支出實行先有項目后有預算的編制方法，各部門要提前謀劃儲備項目。

3. 健全支出預算排序機制。各級預算原則上按以下順序安排：“?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)”支出，地方政府債券還本付息支出，政府年度重點保障事項清單確定的支出，部門必須開展的一般事業(yè)發(fā)展支出和其他支出。

（二）編制政府年度重點保障事項清單

4. 編制公共服務項目清單。主要包括教育、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托幼、社會救助、文化體育等領域重大公共服務事項。財政部門會同主管部門根據(jù)中央及省規(guī)定的基本公共服務領域保障內(nèi)容、保障范圍、保障標準、分擔比例等，以及同級黨委、政府確定的其他重大公共服務事項，編制公共服務項目清單。主要保障普惠性、基礎性、兜底性的基本公共服務事項，避免大包大攬、過高承諾?；竟卜找酝馐马棧嗤ㄟ^市場化方式提供。各級要首先保障中央及省規(guī)定標準的落實。

5. 編制產(chǎn)業(yè)扶持項目清單。主要是根據(jù)市國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，需重點扶持的關鍵領域、關鍵環(huán)節(jié)項目，重點是三次產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展領域重大項目。各行業(yè)主管部門要提前謀劃儲備項目，采取競爭立項、評審論證、公開公示等程序，確定具體支持對象、支持方式、支持標準、支持周期等，并按照輕重緩急進行排序。各級財政部門根據(jù)同級黨委、政府年度重點工作安排，對各部門申報的支持項目，結(jié)合當年財力狀況進行審核評估，統(tǒng)籌編制產(chǎn)業(yè)扶持項目清單。未能納入當年產(chǎn)業(yè)扶持清單支持的項目，列入以后年度滾動支持。嚴格控制競爭性領域財政投入，減少直接補助、無償補助等扶持方式，更多采取政府引導基金、融資貼息等市場化方式支持。

6. 編制重點建設項目清單。主要包括交通、水利、農(nóng)業(yè)等領域基礎設施建設項目，以及數(shù)據(jù)中心等重大信息化建設項目。各級財政部門會同相關部門，根據(jù)同級黨委、政府決策部署，以及上級和同級有關部門批準的投資計劃，編制重點建設項目清單，明確具體項目、實施計劃、支出標準、分擔比例、籌資方案等。純公益性項目以財政保障為主，根據(jù)財力可能、發(fā)展需要，合理確定建設規(guī)模、標準和實施進度。有一定收益項目要通過地方政府專項債券、市場化融資等多種方式籌集建設資金，更多發(fā)揮市場作用。

7. 加強項目清單動態(tài)管理。政府年度重點保障事項清單是相關領域預算安排的重要依據(jù)，與年度預算同步編制，每年根據(jù)實施情況、資金使用績效、年度重點工作變化等動態(tài)調(diào)整和完善。各級財政部門要將政府年度重點保障事項清單隨年度預算提交同級政府審定。

（三）推進財政資金統(tǒng)籌整合

8. 加強財政資金統(tǒng)籌。各部門要根據(jù)政府年度重點保障事項清單，梳理、整合、重構(gòu)部門主管的項目資金，聚焦支持保障清單所列事項。推動跨部門資金統(tǒng)籌整合，對目標相近、內(nèi)容類同的財政資金原則上由一個行業(yè)主管部門牽頭管理。對跨級次、跨區(qū)域的重大戰(zhàn)略任務，根據(jù)支出責任實行市、縣（市、區(qū)）分級共擔。加強本級資金與上級轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌，在符合規(guī)定的前提下，將上級轉(zhuǎn)移支付資金與本級同領域?qū)ｍ椯Y金相結(jié)合，一并統(tǒng)籌安排使用。

9. 強化部門和單位收入統(tǒng)籌。各部門和單位要將取得的各類收入納入部門或單位預算，在部門非財政撥款收入可以滿足支出需要時，不得申請新增財政撥款。嚴禁將政府非稅收入征收情況與征收單位預算申請及安排掛鉤，部門因執(zhí)收非稅收入發(fā)生的必要成本支出，在公用經(jīng)費不足以保障的情況下，審核后納入部門預算予以保障。

10. 健全專項資金退出機制。專項資金預算一年一定，執(zhí)行期限最長不超過3年。政策已到期、目標已完成、績效評價結(jié)果較差或不再具備執(zhí)行條件的項目，一律清理退出。未定執(zhí)行期限項目，要逐項明確執(zhí)行期限。編制2023年預算時，對執(zhí)行超過3年的專項資金逐項清理退出。

（四）實行項目全生命周期管理

11. 常態(tài)化開展預算項目儲備。牢固樹立“先謀事、再排錢”理念，提前研究謀劃，項目實行常態(tài)化分類入庫管理，各部門和單位應將本級實施項目和轉(zhuǎn)移支付項目全部入庫。預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。

12. 扎實做好項目評審工作。所有申請入庫的項目必須具備充分的立項依據(jù)、具體的支出內(nèi)容、詳細的支出計劃、合理的績效目標、成熟的實施方案方可入庫。按照“先評審、后入庫”的原則對重大支出政策和項目實行預算評審全覆蓋，預算評審未通過項目不得納入儲備項目庫。

13. 強化預算項目執(zhí)行控制。項目應嚴格按照財政部門批復或下達預算文件明確的開支內(nèi)容、績效目標和預算指標執(zhí)行，不得擅自改變支出內(nèi)容、違規(guī)擴大開支范圍或提高開支標準。涉及政府采購的項目預算，應按照批復的采購品目、數(shù)量和預算金額，按照相關法律法規(guī)規(guī)定開展政府采購。

14. 完善項目庫滾動管理和定期清理機制。加強項目入庫、安排、分配、撥付、退出全流程管理，經(jīng)常性項目、延續(xù)性項目及當年未能納入預算安排但符合條件的儲備項目，自動滾入下一年度儲備庫；對已到期、已完成的支出政策和項目，一律退出；對市場機制可以有效解決的支出領域，財政資金一律退出。

（五）硬化預算約束

15. 加強預算執(zhí)行管理。將過緊日子作為預算管理長期堅持的方針，嚴控一般性支出。執(zhí)行中原則上不出臺新的增支政策，確需出臺的政策，通過統(tǒng)籌當年相關資金解決，統(tǒng)籌當年資金無法解決的，納入以后年度預算安排。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策。未按預算管理規(guī)定履行審批程序，不得在政策文件、會議紀要等中對財政經(jīng)費作出新增設立、提標擴面、增加額度等規(guī)定。

16. 盤活存量資金。健全預算執(zhí)行通報機制，全面追蹤轉(zhuǎn)移支付資金在市、縣（市、區(qū)）分配、撥付、使用情況。繼續(xù)嚴格清理存量資金，對各類結(jié)余資金、連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，按規(guī)定全部收回統(tǒng)籌；對不足兩年的結(jié)轉(zhuǎn)資金，加快使用進度，不需按原用途使用的，按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需資金支持的領域。當年預算資金預計難以支出或進度明顯滯后的，可調(diào)整用于急需事項。

17. 健全激勵約束機制。完善年度預算安排與人大審查、巡視巡察、審計監(jiān)督等發(fā)現(xiàn)問題及預算執(zhí)行情況、績效評價結(jié)果等掛鉤機制，原則上優(yōu)先保障績效好的項目，削減或取消預算執(zhí)行率偏低、績效較差、發(fā)現(xiàn)問題較多的項目，對結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的部門和項目，核減或取消下年預算安排。

18. 加大預算信息公開力度。加大政府預算公開力度，全面提升預算透明度。細化部門預算公開內(nèi)容，項目預算安排、使用情況等信息和“三公”經(jīng)費預算信息應當依法依規(guī)向社會公開。大力推進財政政策公開。加強社會媒體和公眾對部門預算信息的監(jiān)督。

（六）加快預算支出標準體系建設

19. 完善基本支出標準體系。厘清基本支出與項目支出開支邊界，進一步明確定員定額范圍，加強基本支出定員定額管理，切實保障部門和單位人員經(jīng)費和正常運轉(zhuǎn)需要。

20. 加強項目支出標準建設。項目支出實行分級分類管理，在劃清不同類型項目之間的開支范圍基礎上，穩(wěn)步推進項目支出標準體系建設，加強對項目支出執(zhí)行情況的分析和運用，將實際執(zhí)行水平作為制定標準的重要依據(jù)。

21. 建立標準動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)履職需要、市場價格、實際支出水平等情況，動態(tài)調(diào)整完善基本支出標準體系。以政府年度重點保障事項清單為基礎，根據(jù)支出政策、項目要素及成本、財力水平、實際執(zhí)行情況等，加快推進項目支出標準體系建設。

（七）深化預算績效管理

22. 推進事前績效評估。對新出臺的重大政策、項目，申請繼續(xù)實施的到期重大政策、項目以及需要調(diào)整變更的既有重大政策、項目必須開展事前績效評估，未開展評估或評估審核未通過的，一律不得納入預算安排。

23. 提升績效目標質(zhì)量。按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，全面設置部門整體績效目標、政策及項目績效目標，做到各項指標指向明確、量化清晰、重點突出，與任務對應，與資金匹配。將績效目標設置作為預算安排的前置條件，實現(xiàn)績效目標管理“三同步”，即績效目標與預算編制同步申報、同步審核、同步批復下達。

24. 加強績效運行監(jiān)控。將績效管理實質(zhì)性嵌入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。對實施期超過一年的重大政策、項目實行全周期跟蹤問效。開展績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度“雙監(jiān)控”，實施部門整體和項目支出績效監(jiān)控全覆蓋。

25. 強化績效結(jié)果運用。加強績效結(jié)果應用，將績效結(jié)果作為完善政策、安排預算、改進管理的重要依據(jù)。推動預算績效評價結(jié)果信息公開，強化績效評價結(jié)果應用，對績效評價結(jié)果差、資金安排交叉重復或碎片化、政策目標已完成或到期的項目，在安排下一年度預算時，一律予以壓減、整合或取消。

四、強化組織保障

（一）強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地、各部門要充分認識零基預算改革的重要意義，把實施零基預算改革工作作為優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金使用效益的重要手段，加強組織領導，強化協(xié)同配合，確保改革工作有序?qū)嵤?、取得實效?/font>

（二）強化責任落實。各級財政部門牽頭零基預算改革工作，要加強對預算部門的服務、溝通和指導。各級預算部門是零基預算改革的實施主體，要切實轉(zhuǎn)變預算編制和執(zhí)行理念，加強內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，落實落細各項改革任務。

（三）強化制度建設。各級財政部門要加強相關配套制度建設，確保改革各項工作穩(wěn)妥推進，取得實效。各級預算部門要結(jié)合改革工作推進情況，不斷完善預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各項制度，強化預算管理，切實提高預算編制科學性、精準性。