近日,自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》(以下簡稱《通知》),在調(diào)整完善占用耕地補償制度、改進占補平衡管理方式、強化補充耕地管理、嚴格補充耕地指標調(diào)劑和加強管理政策銜接方面,提出了明確規(guī)定和要求。圍繞《通知》出臺背景和主要考慮、具體細化措施、耕地“占優(yōu)補優(yōu)”、貫徹落實要求等問題,自然資源部耕地保護監(jiān)督司有關負責人進行了解讀。
記者:《通知》出臺是基于怎樣的背景和考慮?
部耕地保護監(jiān)督司有關負責人:習近平總書記高度重視耕地保護工作,多次發(fā)表重要講話、作出重要指示批示,強調(diào)耕地是我國最為寶貴的資源,要求采取“長牙齒”的硬措施保護好,絕不能有閃失。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段,非農(nóng)建設占用是耕地減少的主要原因,我們主要通過實施耕地占補平衡制度彌補耕地流失。這項制度實施20多年來,有效彌補了非農(nóng)建設占用耕地造成的損失,倒逼了各類非農(nóng)建設盡量不占或少占耕地,對守牢耕地保護紅線發(fā)揮了不可替代的作用。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展,耕地減少的原因日趨多元,特別是近年來,耕地與其他農(nóng)用地之間轉換的平衡格局被打破,造林種樹和種果種茶等成為耕地減少的主要原因,耕地占用與保護的主要矛盾發(fā)生了重大變化。與此同時,經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā),全國耕地后備資源日漸匱乏,一些地方接近枯竭,加之保護生態(tài)的剛性約束,通過開墾宜耕未利用地補充耕地難度越來越大。此外,一些地方執(zhí)行政策走偏走樣,出現(xiàn)了占多補少、占優(yōu)補劣甚至弄虛作假等情況。這些問題需要通過系統(tǒng)改革來解決。
對此,二十屆中央財經(jīng)委員會第二次會議明確,改革完善耕地占補平衡制度,堅持“以補定占”,健全補充耕地質量驗收制度。黨的二十屆三中全會《決定》也明確,改革完善耕地占補平衡制度,各類耕地占用納入統(tǒng)一管理,完善補充耕地質量驗收機制,確保達到平衡標準。近日發(fā)布的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》(以下簡稱《意見》),對改革完善占補平衡制度作出系統(tǒng)部署,明確改革耕地占補平衡管理方式、完善占補平衡落實機制、加強對補充耕地主體補償激勵和健全補充耕地質量驗收制度等要求。為了貫徹落實黨中央、國務院決策部署,自然資源部以《意見》為指引,會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺《通知》,進一步細化落實《意見》要求,推進占補平衡改革落地見效。
記者:圍繞占補平衡改革要求,《通知》提出了哪些細化措施?
部耕地保護監(jiān)督司有關負責人:本次占補平衡改革旨在建立以省域耕地總量動態(tài)平衡為核心的占補平衡新機制,通過強化耕地總量管控和“以補定占”管理,穩(wěn)步提升耕地質量,牢牢守住耕地保護紅線?!锻ㄖ肪劢埂兑庖姟访鞔_的重大改革要求,細化明確17條政策措施,主要包括以下5個方面:
一是調(diào)整完善占用耕地補償制度?!锻ㄖ诽岢龈倪M耕地轉為建設用地落實占補平衡、耕地轉為其他農(nóng)用地落實進出平衡的管理機制,除個別國家規(guī)定的可不落實補充耕地的特殊情形外,各類占用耕地均應落實耕地占補平衡??紤]到占用耕地用途和主體之間的差異性,《通知》對補充耕地落實要求作出了不同規(guī)定:非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的,由占用耕地的單位或個人依法依規(guī)履行補充耕地義務,不能自行落實補充的,應按規(guī)定足額繳納耕地開墾費。造林種樹、種果種茶等造成耕地減少的,以及農(nóng)田基礎設施、農(nóng)村村民住宅建設依法依規(guī)占用耕地的,由縣級人民政府負責統(tǒng)籌落實補充耕地任務;其中,對工商企業(yè)等流轉土地并將耕地轉為其他農(nóng)用地的占用耕地行為,要求各地依法嚴格審查審核,采取規(guī)劃管控、經(jīng)濟調(diào)劑等手段進行科學引導。在補充耕地來源方面,《通知》明確在符合國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護要求的前提下,國土調(diào)查成果中各類非耕地地類,均可作為補充耕地來源;要求各地以恢復優(yōu)質耕地為主、新開墾耕地為輔,優(yōu)先將從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地恢復為耕地,因地制宜推動園林地“上坡”、耕地“下坡”;堅持生態(tài)優(yōu)先、以水定地,穩(wěn)妥有序開發(fā)未利用地。
二是改進占補平衡管理方式?!锻ㄖ诽岢鰢覍Ω魇。▍^(qū)、市)各類占用耕地與補充耕地實行年度“算大賬”,實施省級行政區(qū)域耕地總量動態(tài)平衡、質量穩(wěn)定監(jiān)督管理;強化非農(nóng)建設占用耕地“以補定占”管控,以新一輪國土空間規(guī)劃確定耕地保護目標的基期年份(即2020年)的穩(wěn)定利用耕地總量為基準,將省域內(nèi)現(xiàn)狀穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為該省份非農(nóng)建設“以補定占”管控規(guī)模上限,用于控制下年度非農(nóng)建設允許占用耕地規(guī)模。為了做好與耕地保護缺口恢復的銜接,《通知》明確穩(wěn)定利用耕地凈增加量可用于抵補缺口或作為非農(nóng)建設“以補定占”管控規(guī)模,具體數(shù)量由各?。▍^(qū)、市)結合本地實際合理確定。此外,根據(jù)各?。▍^(qū)、市)耕地保護目標完成情況,《通知》提出實行非農(nóng)建設占補平衡差別化管控,對新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護目標低于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標的省份,強化過程管理,要求各地建立非農(nóng)建設補充耕地儲備庫,在建設項目辦理農(nóng)用地轉用審批時根據(jù)占用耕地規(guī)模相應掛鉤核銷補充耕地指標;對新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護目標高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標的省份,以及《全國國土空間規(guī)劃綱要(2021-2035年)》出臺前已批復新一輪總體規(guī)劃的省份,強化耕地總量管控,在耕地保護目標不突破的前提下,建設項目辦理農(nóng)用地轉用審批時,可不實行掛鉤管理,但建設用地單位應按規(guī)定落實補充耕地義務。國土空間規(guī)劃中期評估調(diào)整后耕地保護目標發(fā)生變動的省份,按照上述管控原則,非農(nóng)建設占補平衡管理方式相應調(diào)整。需要說明的是,實施非農(nóng)建設占補平衡差別化管控,是根據(jù)耕地保護目標完成情況對占補平衡過程管理的差別化舉措,絕不意味著放松底線要求。
三是強化補充耕地管理。《通知》提出各類實施主體依法依規(guī)將非耕地墾造、恢復為穩(wěn)定利用耕地的,均可作為補充耕地。補充耕地由自然資源主管部門核定補充耕地數(shù)量、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門開展補充耕地質量鑒定,符合條件的要及時劃入永久基本農(nóng)田,逐步達到旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)標準。同時,《通知》要求強化非農(nóng)建設補充耕地報備管理,規(guī)定用于落實非農(nóng)建設占補平衡的補充耕地,應為稟賦良好、集中連片、耕地質量達到上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設占用耕地平均質量等級的新增穩(wěn)定利用耕地,并明確由自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照縣級申報、市級審核、省級復核的程序,報備形成補充耕地指標。
四是嚴格補充耕地指標調(diào)劑?!锻ㄖ窂娬{(diào),堅持縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔的原則,非農(nóng)建設占用耕地進行跨地市調(diào)劑補充的,原則上應為省級以上重大建設項目;同時,明確對生態(tài)脆弱、承擔生態(tài)保護重點任務的地區(qū)和符合條件的重大建設項目,可通過國家集中開墾定向支持落實耕地占補平衡。《通知》還要求,各省(區(qū)、市)要從嚴規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑管理,制定指標調(diào)劑規(guī)則,嚴格規(guī)范調(diào)劑程序,合理確定調(diào)劑補償標準,嚴格管控指標調(diào)劑規(guī)模;補充耕地指標要統(tǒng)一納入省級管理平臺,實行公開透明規(guī)范調(diào)劑,調(diào)劑資金按規(guī)定納入預算管理。
五是加強管理政策銜接。為了做好新舊政策銜接,《通知》明確耕地占補平衡新管理方式實施后,原補充耕地儲備庫中尚未使用的補充耕地指標,可以繼續(xù)結轉使用。對建設項目報批時需要掛鉤補充耕地指標的省份,《通知》提出相關省份在完成省級耕地占補平衡管理平臺建設和非農(nóng)建設補充耕地儲備后,即可按新管理方式申報建設用地。為落實“大占補”要求,做好與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的銜接,《通知》明確城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中涉及耕地占用和補充的,統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理,自然資源部將出臺專門文件進一步細化明確要求。
記者:在落實“占優(yōu)補優(yōu)”方面,《通知》如何考慮?
部耕地保護監(jiān)督司有關負責人:嚴把補充耕地驗收關口、確保補充耕地質量是落實“占優(yōu)補優(yōu)”的關鍵?!兑庖姟诽岢鲆∪a充耕地質量驗收制度,明確質量不達標的不得用于占用耕地的補充。對此,《通知》提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村部建立統(tǒng)一的補充耕地質量鑒定方法和標準,強化剛性約束,確保補充耕地質量平均水平不低于各類占用耕地質量平均水平,納入非農(nóng)建設補充耕地報備范圍的補充耕地質量不低于上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設占用耕地平均質量等級。
為了確保補充耕地質量可靠,《通知》明確縣級以上地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責對補充耕地質量進行鑒定,鑒定結果作為非農(nóng)建設補充耕地報備和補充耕地質量建設的依據(jù)。此外,為確保補充耕地長期穩(wěn)定利用,《通知》明確要求將補充耕地后續(xù)培肥管護資金納入占用耕地成本,縣級人民政府要加強墾造和恢復耕地的質量建設,引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或相關權利人持續(xù)耕種,組織補充耕地主體、經(jīng)營主體對補充耕地持續(xù)開展地力培肥和后期管護,提升耕地質量。
記者:各地在貫徹落實《通知》要求、加強耕地占補平衡管理工作中應注意什么問題?
部耕地保護監(jiān)督司有關負責人:改革完善耕地占補平衡管理,是黨中央、國務院根據(jù)耕地保護新形勢作出的重要決策部署,各地要高度重視,精心部署,科學制定貫徹落實措施,確保改革部署及時落地。
一是要深刻領會黨中央、國務院關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的部署和要求,充分認識此次改革的重要意義,準確理解和把握《通知》政策規(guī)定。各地要根據(jù)占用耕地用途和主體,明確差異化的補充耕地落實要求;根據(jù)非農(nóng)建設占用耕地區(qū)位、類型和質量等級,制定差別化的耕地開墾費標準。要探索編制耕地保護專項規(guī)劃,合理安排耕地和永久基本農(nóng)田布局,科學安排補充耕地空間和時序。要對具備重要生態(tài)功能的水田實施嚴格保護,嚴格控制占用規(guī)模,在適宜水田耕種區(qū)域有序實施水田補充,保持省域內(nèi)水田總量基本穩(wěn)定。要嚴格規(guī)范做好耕地占補平衡管理工作,結合實際建立省級耕地占補平衡管理平臺。對建設項目報批需要掛鉤補充耕地指標的省份,要盡快明確補充耕地報備入庫的環(huán)節(jié)程序和操作方法,完成儲備庫建設。
二是要分級壓實責任,嚴格落實“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的占補平衡落實機制。各?。▍^(qū)、市)加強對省域內(nèi)耕地占用補充工作的統(tǒng)籌,確保耕地保護目標不突破、耕地質量不降低;除因經(jīng)嚴格批準納入國家生態(tài)退耕等特殊情形造成耕地減少外,省域內(nèi)現(xiàn)狀耕地面積原則上應不低于新一輪國土空間規(guī)劃基期年份的耕地面積。市縣要負責抓好落實,重點把握好從嚴管控耕地占用和補足補優(yōu)耕地兩個方面。在從嚴管控耕地占用方面,要嚴格執(zhí)行國土空間規(guī)劃和土地利用計劃管控要求,堅持節(jié)約集約用地,加強耕地用途轉用監(jiān)督;嚴肅處置違法違規(guī)占用耕地問題,堅決防止未批先建、造林綠化隨意占用耕地、超標準建設綠色通道、挖湖造景占用耕地等行為。在補足補優(yōu)耕地方面,要嚴格落實補充耕地要求,結合土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設、鹽堿地等未利用地綜合開發(fā)利用和耕地整改恢復等工作,積極穩(wěn)妥推進耕地恢復,科學適度開發(fā)宜耕后備資源,加強墾造和恢復耕地的質量建設,持續(xù)熟化土壤、培肥地力、提升質量,確保各類占用耕地得到及時保質保量補充。
三是要強化部門協(xié)同配合。耕地占補平衡工作涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、生態(tài)環(huán)境和林草等多個部門,需要大家在政府的統(tǒng)一組織領導下各司其職、密切配合。自然資源主管部門要主動加強與相關部門溝通協(xié)調(diào),形成工作合力,共同推動占補平衡改革盡快落地見效。