關(guān)于中辦國辦《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》的解讀

 

廳黨組成員、副廳長王榮喜同志對中辦國辦《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》）做解讀。

一、《意見》出臺的主要背景和意義

水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。水土流失是生態(tài)退化的集中體現(xiàn)，不僅影響生態(tài)安全，而且影響防洪安全、糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。黨和國家歷來高度重視水土保持工作。1952年，毛澤東同志視察黃河時，發(fā)出了“要把黃河的事情辦好”的指示，特別強調(diào)“必須注意水土保持”。1957年，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》、成立國務(wù)院水土保持委員會。之后先后召開六次全國水土保持會議，大力號召開展水土保持工作。1982年，國務(wù)院頒發(fā)《水土保持工作條例》。1991年，《中華人民共和國水土保持法》頒布實施，水土保持工作步入法治化軌道。1993年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強水土保持工作的通知》，明確提出水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長期堅持的一項基本國策。2005年至2007年，水利部、中國科學(xué)院和中國工程院聯(lián)合開展中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察。2010年全國人大常委會審議通過修訂后的《水土保持法》。2015年國務(wù)院批復(fù)《全國水土保持規(guī)劃（2015-2030年）》。

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國水土保持工作取得顯著成效，全國水土流失面積已由上世紀(jì)80年代的367萬平方公里減少到2020年的269萬平方公里（減少了98萬平方公里），水土流失面積占國土面積的比例由38.48%下降到28.15%，減少了10個百分點，為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但總體上看，與新時代新要求相比，當(dāng)前水土保持工作中還存在思想認(rèn)識不夠深、體制機(jī)制不完善、防治成效不穩(wěn)固、市場作用發(fā)揮不充分等問題。水土保持工作正處在一個十分重要的節(jié)點，進(jìn)則全勝、不進(jìn)則退。

《意見》的出臺是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于水土保持的重要講話指示批示精神的重大舉措。深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，全面落實人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境等重大原則，對做好水土保持工作提出了新的更高要求?！兑庖姟返某雠_，對于全黨全社會全面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，切實增強做好水土保持工作的政治自覺、思想自覺和行動自覺，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。

《意見》的出臺是完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念、服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展的需要。進(jìn)入新發(fā)展階段，我國要建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將全面綠色轉(zhuǎn)型。黨的二十大將“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)”納入2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，將“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步”確立為“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)之一，明確提出“科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”，為進(jìn)一步加強水土保持工作指明方向。中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興以及推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略，都明確了水土保持工作的具體任務(wù)?！兑庖姟返某雠_，是推動各方面和全社會進(jìn)一步統(tǒng)一思想、凝聚共識、落實責(zé)任、形成合力的需要。

《意見》的出臺是根本上解決水土保持工作深層次矛盾和問題的需要。雖然經(jīng)過多年不懈努力，水土保持工作取得了積極成效，但總的來看，我國水土流失量大面廣、局部地區(qū)嚴(yán)重的狀況依然存在，防治成效還不穩(wěn)固。要解決這些問題，把中央要求不折不扣落實到位，當(dāng)前工作中還有不少薄弱環(huán)節(jié)，特別是還存在一些體制機(jī)制障礙。比如，在落實系統(tǒng)治理理念和兩手發(fā)力要求等方面還有不少差距，地方政府主體責(zé)任和相關(guān)部門職責(zé)落實的還不到位，權(quán)責(zé)清晰的管理體制和協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機(jī)制尚未完全建立，有利于調(diào)動社會力量和市場主體參與水土流失治理積極性的政策機(jī)制還不完善。因此，有必要中央制定出臺專門文件，對新階段水土保持工作作出具體制度性安排，以進(jìn)一步落實好中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機(jī)制，充分調(diào)動社會各方面的積極性，推動形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的工作格局。

二、《意見》的主要內(nèi)容

《意見》由三大板塊六個部分構(gòu)成，共22條。第一板塊為總體要求（第一部分），第二板塊為重點任務(wù)（第二至第五部分），第三板塊為保障措施（第六部分）。

第一板塊是總體要求，包括指導(dǎo)思想、工作要求、主要目標(biāo)等3方面內(nèi)容。指導(dǎo)思想:以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，認(rèn)真落實節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的治水思路，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為抓手，加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、全社會共同參與的水土保持工作格局，全面提升水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，為促進(jìn)人與自然和諧共生提供有力支撐。工作要求：堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為要，堅持問題導(dǎo)向、保障民生，堅持系統(tǒng)治理、綜合施策，堅持改革創(chuàng)新、激發(fā)活力。主要目標(biāo)：到2025年，水土保持體制機(jī)制和工作體系更加完善，管理效能進(jìn)一步提升，人為水土流失得到有效管控，重點地區(qū)水土流失得到有效治理，水土流失狀況持續(xù)改善，全國水土保持率達(dá)到73%（安徽91.8%）。到2035年，系統(tǒng)完備、協(xié)同高效的水土保持體制機(jī)制全面形成，人為水土流失得到全面控制，重點地區(qū)水土流失得到全面治理，全國水土保持率達(dá)到75%（安徽92.88%），生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能顯著增強。

第二板塊包括第二至第五部分，涉及預(yù)防保護(hù)、人為水土流失監(jiān)管、重點治理、提升管理能力和水平共四項重點任務(wù)。

1.全面加強水土流失預(yù)防保護(hù)。核心是落實節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，結(jié)合重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，統(tǒng)籌推進(jìn)水土流失預(yù)防保護(hù)。一是切實加大重點區(qū)域預(yù)防保護(hù)力度。明確在江河源頭區(qū)、重要水源地、水蝕風(fēng)蝕交錯區(qū)等區(qū)域全面實施水土流失預(yù)防。對暫不具備水土流失治理條件和因保護(hù)生態(tài)不宜開發(fā)利用的區(qū)域加強封育保護(hù)。二是著力提升生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能。根據(jù)年度動態(tài)監(jiān)測成果不同地類的水土流失分布情況，結(jié)合中央有關(guān)部署，對提升林草生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)和城市生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能分類提出要求。三是突出抓好水土流失源頭防控。按照國土空間規(guī)劃和用途管控要求，提出建立水土保持空間管控制度，落實差別化的保護(hù)治理措施和管控要求等。

2.依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管。重點是用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，聚焦有效管住人為水土流失增量的政策措施。一是健全監(jiān)管制度和規(guī)則。明確要健全覆蓋所有人為水土流失行為的水土保持監(jiān)管制度，強化水土保持方案剛性約束，加強事前事中事后全鏈條全過程監(jiān)管和分類精準(zhǔn)監(jiān)管。二是創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式。明確要建立健全以衛(wèi)星遙感監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以“信用+風(fēng)險”監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)判別、嚴(yán)格查處水土保持違法違規(guī)行為，提出信用評價、激勵懲戒及追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任等。三是強化企業(yè)主體責(zé)任落實。明確了生產(chǎn)建設(shè)單位水土流失防治主體責(zé)任及其行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管和指導(dǎo)責(zé)任。四是構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局。提出要健全部門協(xié)同、上下聯(lián)動、全社會參與的水土保持監(jiān)管體系。包括加強水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，強化司法保障監(jiān)督，健全與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通機(jī)制，以及發(fā)揮社會監(jiān)督作用等。

3.加快推進(jìn)水土流失重點治理。堅持系統(tǒng)治理，聚焦服務(wù)保障國家重大戰(zhàn)略，結(jié)合全國水土流失狀況及成因等特點，明確重點治理的方向和措施。一是打造小流域綜合治理升級版。明確要以流域水系為單元，整溝、整村、整鄉(xiāng)、整縣一體化推進(jìn)小流域綜合治理。以山青、水凈、村美、民富為目標(biāo)，大力實施生態(tài)清潔小流域建設(shè)，因地制宜打造特色小流域。二是著力推進(jìn)坡耕地治理。要求有條件的區(qū)域逐步把緩坡耕地水土流失治理納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實施。三是突出抓好泥沙集中來源區(qū)治理。四是完善重點治理工程建管機(jī)制。提出創(chuàng)新治理工程組織實施方式，優(yōu)化項目審批手續(xù)。明確要積極推行先建后補、以獎代補、以工代賑等建設(shè)模式，健全治理成果管護(hù)機(jī)制。

4.提升水土流失防治能力和水平。主要是圍繞政府和市場兩手發(fā)力方面對水土保持管理提出要求。一是完善規(guī)劃體系。對全國、流域及地方各級行政區(qū)水土保持規(guī)劃提出要求。二是建立考核評價和激勵制度。明確要建立完善省、市、縣三級水土保持目標(biāo)責(zé)任制，強化考核評價結(jié)果使用。提出將水土保持工作納入相關(guān)督查激勵、開展表彰獎勵等舉措。三是健全市場化投入機(jī)制。提出要綜合運用產(chǎn)權(quán)激勵、財稅支持、金融扶持等政策，支持和引導(dǎo)社會資本和符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展水土流失治理。四是強化監(jiān)測評價。提出構(gòu)建完善以監(jiān)測站點監(jiān)測為基礎(chǔ)、常態(tài)化動態(tài)監(jiān)測為主、定期調(diào)查為補充的水土保持監(jiān)測體系，建立完善全國和重點區(qū)域土壤侵蝕模型，優(yōu)化監(jiān)測站網(wǎng)布局、建立監(jiān)測設(shè)備計量制度等。五是加強科技創(chuàng)新。包括提升水土保持管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，加強基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，加強學(xué)科建設(shè)，完善標(biāo)準(zhǔn)體系等。

第三板塊為第六部分，是保障措施。從加強組織領(lǐng)導(dǎo)、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、強化財政保障、加強宣傳教育、加強督促指導(dǎo)等5方面提出要求，確保黨中央決策部署落到實處。提出國家層面建立水土保持部際聯(lián)席會議制度，地方層面健全水土保持議事協(xié)調(diào)機(jī)制，明確要強化流域水土保持治理管理，加強跨區(qū)域水土流失聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。

三、《意見》提出的新舉措

《意見》圍繞解決當(dāng)前水土保持工作存在的地方政府主體責(zé)任和相關(guān)部門職責(zé)落實不夠到位、權(quán)責(zé)清晰的管理體制和協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機(jī)制尚未完全建立、有利于調(diào)動社會力量和市場主體參與水土流失治理積極性的政策機(jī)制還不完善等方面，重點在水土保持管理體制、工作機(jī)制、市場化投入機(jī)制等方面提出一些新的政策措施。具體如下：

（一）建立指導(dǎo)和統(tǒng)籌新時代水土保持工作的協(xié)調(diào)議事機(jī)制。《意見》在第一部分“工作要求”中明確提出“加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、全社會共同參與的水土保持工作格局”，并在第六部分“保障措施”中提出“建立水土保持部際協(xié)調(diào)機(jī)制，強化協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。水利部要發(fā)揮好水土保持工作牽頭組織和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等部門要按照職責(zé)分工做好相關(guān)工作。地方各級政府要建立健全水土保持協(xié)調(diào)機(jī)制，研究解決重要問題，抓好督促落實”。明確了職責(zé)和任務(wù)分工，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，壓實責(zé)任。

（二）建立完善水土保持考核評價制度。《意見》在第五部分“提升水土保持管理能力和水平”中明確提出要“實行地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價及責(zé)任追究、自然資源資產(chǎn)離任審計的重要參考。對水土保持工作中成績顯著的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定予以表彰和獎勵”。目前水土保持工作已納入地方政府目標(biāo)責(zé)任考核，但僅僅是有賦分，本次《意見》提出了考核成果應(yīng)用和責(zé)任追究，并明確了表彰獎勵相關(guān)內(nèi)容。

（三）健全水土保持市場化投入機(jī)制。《意見》在第六部分“保障措施”中重點提出了四項具體政策。一是對集中連片開展水土流失治理達(dá)到一定規(guī)模和生態(tài)修復(fù)預(yù)期目標(biāo)的相關(guān)實施主體，允許依法依規(guī)取得一定份額自然資源使用權(quán)，從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。二是提出對淤地壩淤積和侵蝕溝、崩崗、石漠化治理等形成的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，按程序用于耕地占補平衡。三是提出建立水土保持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，研究將水土保持碳匯納入溫室氣體自愿減排交易機(jī)制。四是提出鼓勵和引導(dǎo)公民、法人和其他組織以捐贈、資助等形式參與水土保持工作。

（四）完善治理工程建管機(jī)制。《意見》在第五部分“提升水土保持管理能力和水平”提出要創(chuàng)新水土流失重點治理工程組織實施方式，積極推行以獎代補、以工代賑等建設(shè)模式；發(fā)揮好村級組織、土地使用者、承包經(jīng)營者作用，支持和引導(dǎo)社會資本和治理區(qū)群眾參與工程建設(shè)。提出水土保持工程運行維護(hù)費用政府和受益主體分?jǐn)倷C(jī)制。

（五）構(gòu)建水土保持協(xié)同監(jiān)管格局。《意見》在第三部分“依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管”中提出“強化部門間協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)動執(zhí)法，建立完善監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送等制度”。一是明確要加強水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，充分發(fā)揮司法保障監(jiān)督作用。二是提出要健全與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通機(jī)制，發(fā)現(xiàn)黨員干部和公職人員涉嫌違紀(jì)違法問題線索，及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。三是明確生產(chǎn)建設(shè)項目主管部門要有針對性加強行業(yè)指導(dǎo)。

四、對標(biāo)對表《意見》存在的短板與差距

近年來，安徽省堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真組織實施《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》，持續(xù)推進(jìn)全省水土保持高質(zhì)量發(fā)展。五年來，全省水土流失治理投資約17.6億元，完成新增水土流失治理面積3378.91平方公里，建成生態(tài)清潔小流域83條。全省水土流失面積和強度持續(xù)呈現(xiàn)“雙下降”，2022年水土保持率達(dá)91.63%（已高于全國2025年73%的水平，我省2025年目標(biāo)值為91.8%）。在水利部等國家七部委對各省人民政府2019年、2016-2020年、2021年實施全國水土保持規(guī)劃實施情況考評中，我省連續(xù)獲優(yōu)秀等次。雖然取得了一些成績，但對標(biāo)對表《意見》，我省還存在一些短板與差距：

一是水土保持工作體制機(jī)制不夠健全。省級層面尚未成立負(fù)責(zé)指導(dǎo)和統(tǒng)籌新時代水土保持工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)制。全省16個市雖然出臺了政府層級的水土保持工作聯(lián)席會議制度，但解決難題、作用發(fā)揮還不夠有效，水土保持相關(guān)工作職責(zé)落實不夠到位。市級水利部門水土保持力量不足，全省僅六安、黃山、宣城、安慶4市有專門的部門，其他均為合署辦公。

二是人為水土流失監(jiān)管不夠到位。我省處于長三角一體化、長江經(jīng)濟(jì)帶、中部崛起三大戰(zhàn)略疊加區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，各類生產(chǎn)建設(shè)項目大量開工建設(shè)，僅2022年，省級以上批復(fù)水土保持方案項目116個，市縣批復(fù)4430個，目前省部級審批的在建項目就有300多個，服務(wù)對象涉及各行各業(yè)，監(jiān)管任務(wù)繁重。部分生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持法律責(zé)任意識不強，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生；水行政主管部門監(jiān)管手段還不夠，不能及時精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為；部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)動執(zhí)法還不夠。

三是水土流失綜合治理投入差距較大。根據(jù)省政府批復(fù)的《安徽省水土保持規(guī)劃（2016-2030年）》，我省每年需完成水土流失治理面積不少于530平方公里。水利部要求二類省份每年建成15條生態(tài)清潔小流域。但2023年中央水土保持資金大盤減少，且主要向黃河流域和西部地區(qū)傾斜，投入我省僅4255萬元，比往年減少三分之二；省級財政預(yù)算20116萬元。市縣級財政用于水土流失治理的投入與治理需求存在較大差距，以獎代補尚處于試點階段，多元化投資渠道尚未形成，治理成效和覆蓋面還需進(jìn)一步提升。

四是水土保持監(jiān)測與信息化科技水平不夠。我省雖建立了水土保持信息化平臺，但現(xiàn)有平臺開發(fā)運用不夠，遙感、云計算、大數(shù)據(jù)與水土保持融合不夠，利用水土保持信息化手段輔助水土保持監(jiān)管、治理等工作與蘇浙等先進(jìn)地區(qū)還有差距。全省現(xiàn)有28個水土保持監(jiān)測站，但站網(wǎng)布局、監(jiān)測手段、動態(tài)監(jiān)測評價還不能滿足新時代水土保持高質(zhì)量發(fā)展要求。重點區(qū)域水土流失基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、技術(shù)推廣和科技成果轉(zhuǎn)化能力不足。

五是水土保持宣傳教育范圍還不廣。我省目前水土保持國策宣傳教育進(jìn)學(xué)校、進(jìn)黨校覆蓋面還不廣，全社會水土保持意識還不強，關(guān)心、支持水土保持工作的氛圍還不夠。宣傳的手段和方式還不夠多樣性。

下步，進(jìn)一步對標(biāo)對表《意見》，結(jié)合我省水土保持工作的短板和差距，在充分調(diào)研并廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，草擬《關(guān)于全面加強新時代水土保持工作的實施意見》，以省委省政府或兩辦名義印發(fā)并抓好貫徹落實。進(jìn)一步壓實責(zé)任，完善體制機(jī)制，部門協(xié)同發(fā)力，省市縣聯(lián)動，確保各項措施落實落地見效，為實現(xiàn)“促進(jìn)人與自然和諧共生，推動發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，美麗安徽建設(shè)取得新突破”做出水土保持貢獻(xiàn)。