一、《創(chuàng)新辦法》出臺的背景

我國政府采購工具箱里的工具已不算少，為什么又添置新的工具？筆者認(rèn)為主要有以下原因：

制定《創(chuàng)新辦法》是貫徹落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。黨中央歷來高度重視科技創(chuàng)新。政府采購是財(cái)政政策的重要組成部分，運(yùn)用政府采購支持科技創(chuàng)新進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是國際通行做法?！吨腥A人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》和《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》對通過政府采購支持應(yīng)用科技創(chuàng)新，發(fā)揮政府采購市場的導(dǎo)向作用，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用深度融合，推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用等作出了明確規(guī)定。2011年，財(cái)政部關(guān)于自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購的三個(gè)制度辦法停止執(zhí)行后，政策落地失去了支撐。制定和實(shí)施《創(chuàng)新辦法》，是落實(shí)政府采購支持科技創(chuàng)新政策的重要舉措。

制定《創(chuàng)新辦法》是豐富政府采購方式體系的需要。構(gòu)建以采購需求為引領(lǐng)的完整采購方式體系，是《深化政府采購制度改革方案》所明確的政府采購交易制度改革方向。針對不同采購項(xiàng)目的需求特點(diǎn)，來設(shè)計(jì)和匹配相適應(yīng)的采購方式，是政府采購方式規(guī)制的底層邏輯。創(chuàng)新產(chǎn)品從朦朧概念提出、經(jīng)思想碰撞形成需求、開展研發(fā)攻關(guān)、新產(chǎn)品產(chǎn)出到市場化應(yīng)用，有明顯不同于常規(guī)產(chǎn)品的特點(diǎn)和規(guī)律。傳統(tǒng)的采購方式難以有效契合，有必要“量體裁衣”為之專門打造一種采購方式。

制定《創(chuàng)新辦法》是優(yōu)化營商環(huán)境的需要。以高水平開放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展是黨中央的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策。當(dāng)前，我國正在主動(dòng)對標(biāo)世界銀行營商環(huán)境評估體系等國際高標(biāo)準(zhǔn)，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。在世界銀行《營商環(huán)境成熟度》（B-Ready）評價(jià)體系中，政府采購是促進(jìn)市場競爭指標(biāo)下的一項(xiàng)重要評估內(nèi)容。其中，政府采購法律制度中是否有專門適用于創(chuàng)新采購的方式，是評估政府采購法規(guī)質(zhì)量的一項(xiàng)評分指標(biāo)?！秳?chuàng)新辦法》的出臺填補(bǔ)了制度拼圖中的這一空白。

二、《創(chuàng)新辦法》起草中需要

面對的一些問題

創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)大。創(chuàng)新活動(dòng)中不僅有創(chuàng)新失敗、財(cái)政資金“打水漂”的工作風(fēng)險(xiǎn)，也有“假創(chuàng)新、真創(chuàng)收”的道德風(fēng)險(xiǎn)，還有國家安全等風(fēng)險(xiǎn)。如何有效管控風(fēng)險(xiǎn)，是制度設(shè)計(jì)中必須嚴(yán)肅對待的問題。

創(chuàng)新的競爭弱。公平競爭是政府采購的靈魂，是提高采購績效的重要保障。但科技創(chuàng)新門檻高，能勝任者往往寥寥無幾。如何構(gòu)建有效的競爭機(jī)制？如何在競爭和效率之間尋求均衡？如何保障采購績效？這些是制度設(shè)計(jì)中的難點(diǎn)。

創(chuàng)新的周期長。對于傳統(tǒng)采購方式，產(chǎn)生了中標(biāo)、成交供應(yīng)商即已成功了一大半，但對于合作創(chuàng)新采購來說，確定了研發(fā)供應(yīng)商只是“萬里長征剛起步”。研發(fā)合同如何管？訂購階段的競爭結(jié)果與首購階段如何銜接？研發(fā)中期談判該如何定性（中期談判能否變更研發(fā)合同內(nèi)容）？這些也是需要思考謀劃的問題。

三、合作創(chuàng)新采購中的

重要名詞概念

《創(chuàng)新辦法》出現(xiàn)了不少新的名詞，為了更好地理解這一全新的采購方式，有必要先弄清相關(guān)名詞概念的含義。

合作創(chuàng)新采購。合作創(chuàng)新，指的是政府為引導(dǎo)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，撬動(dòng)企業(yè)等經(jīng)營主體發(fā)揮創(chuàng)新主體作用，通過與有創(chuàng)新能力的企業(yè)等建立合作關(guān)系，共同投入資源開展創(chuàng)新活動(dòng)?！秳?chuàng)新辦法》第二條對合作創(chuàng)新采購進(jìn)行了定義，但財(cái)政部國庫司司長李先忠在國務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì)上對合作創(chuàng)新采購的“勾勒”更淺顯易懂：對于目前市場上沒有的、需要研發(fā)的創(chuàng)新產(chǎn)品，由采購單位從研發(fā)環(huán)節(jié)提前介入，先購買研發(fā)服務(wù)，再購買研發(fā)產(chǎn)品。這種新的采購方式特點(diǎn)是“兩給兩共”：既對供應(yīng)商的研發(fā)成本“給補(bǔ)償”，又以承諾購買一定量創(chuàng)新產(chǎn)品的方式“給訂單”，通過“共同分擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)”“共同開拓初始市場”，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。

訂購、首購。訂購和首購是合作創(chuàng)新采購的兩個(gè)不同階段。訂購實(shí)際上是采購人向供應(yīng)商購買研發(fā)服務(wù)；首購則是采購人按照約定購買經(jīng)由訂購而研發(fā)出的創(chuàng)新產(chǎn)品。

最低研發(fā)目標(biāo)。最低研發(fā)目標(biāo)主要是指創(chuàng)新產(chǎn)品所須達(dá)到的主要功能、性能，主要服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及其他產(chǎn)出目標(biāo)。設(shè)定最低研發(fā)目標(biāo)是為了確保實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新。最低研發(fā)目標(biāo)由采購人在組織市場調(diào)研和專家論證后初步設(shè)定，經(jīng)過創(chuàng)新概念交流后最終確定并寫入研發(fā)談判文件，在此之后不可降低，達(dá)不到最低研發(fā)目標(biāo)則為研發(fā)失敗。

最高研發(fā)費(fèi)用。最高研發(fā)費(fèi)用相當(dāng)于常規(guī)項(xiàng)目的采購預(yù)算，或者是采購人在采購預(yù)算額度內(nèi)設(shè)定的項(xiàng)目最高限價(jià)。最高研發(fā)費(fèi)用也是由采購人在市場調(diào)研和專家論證后初步設(shè)定，經(jīng)過創(chuàng)新概念交流后最終確定并寫入研發(fā)談判文件，在此之后不得往上突破。需要注意的是，當(dāng)研發(fā)供應(yīng)商不止一家時(shí)，最高研發(fā)費(fèi)用要“包得住”給予每家研發(fā)供應(yīng)商的研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用以及給予首購供應(yīng)商的首購費(fèi)用。

最低研發(fā)目標(biāo)與最高研發(fā)費(fèi)用是合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目的兩個(gè)最關(guān)鍵指征。常規(guī)項(xiàng)目是“有多少錢辦多大事”，合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目雖并非完全如此，但最低研發(fā)目標(biāo)與最高研發(fā)費(fèi)用依然是一對拆不散的“怨偶”。

創(chuàng)新概念交流。這是專為合作創(chuàng)新采購方式而創(chuàng)設(shè)的環(huán)節(jié)，發(fā)生在資格審查之后、編制研發(fā)談判文件之前，由采購人組織談判小組與所有通過資格審查的供應(yīng)商就采購方案進(jìn)行集中交流，如創(chuàng)新產(chǎn)品的應(yīng)用場景、知識產(chǎn)權(quán)歸屬、成本補(bǔ)償范圍、評審方法與標(biāo)準(zhǔn)、存在風(fēng)險(xiǎn)等，其中重點(diǎn)是研商最低研發(fā)目標(biāo)和最高研發(fā)費(fèi)用。這一環(huán)節(jié)的目的是就采購方案達(dá)成共識，進(jìn)而形成研發(fā)談判文件。需要說明的是，創(chuàng)新概念交流是談判小組全體成員與所有通過資格審查的供應(yīng)商一起進(jìn)行交流，而不是像研發(fā)競爭談判那樣，談判小組全體成員與單一供應(yīng)商分別展開談判。

研發(fā)競爭談判。這是訂購程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以將其理解為第一階段購買研發(fā)服務(wù)的競爭性談判程序。談判小組通過與供應(yīng)商談判，以及談判結(jié)束后對供應(yīng)商最終響應(yīng)文件進(jìn)行評審，確定研發(fā)供應(yīng)商的成交候選名單。

研發(fā)中期談判。這是研發(fā)過程中的中間管理環(huán)節(jié)，目的是加強(qiáng)過程控制，更好地管控研發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)。在形成詳細(xì)設(shè)計(jì)方案、技術(shù)原理驗(yàn)證通過、核心部件研制成功等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，采購人組織談判小組就研發(fā)進(jìn)度、研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)某杀痉秶徒痤~等問題，與研發(fā)供應(yīng)商“對表”。一方面，根據(jù)研發(fā)供應(yīng)商提交的成本說明，核定其中有多少按合同約定可以進(jìn)行補(bǔ)償，作為支付依據(jù)；另一方面，檢查研發(fā)供應(yīng)商是否按合同約定進(jìn)度完成階段性成果，假如研發(fā)供應(yīng)商未如期完成，則及時(shí)將其淘汰“止損”。研發(fā)中期談判不是必經(jīng)程序，是否需要開展研發(fā)中期談判，由采購人根據(jù)項(xiàng)目情況酌情決定，并在采購方案、研發(fā)談判文件和研發(fā)合同中載明。

首購評審。這是第二階段確定首購產(chǎn)品的評審程序。當(dāng)有兩家以上研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過驗(yàn)收時(shí)，需要優(yōu)中選優(yōu)，從中評選出一個(gè)最終的首購產(chǎn)品。

成本補(bǔ)償合同。成本補(bǔ)償是一種合同計(jì)價(jià)方式，常見的合同計(jì)價(jià)方式主要有固定總價(jià)（俗稱閉口合同或總價(jià)包干）、固定單價(jià)（單價(jià)確定、數(shù)量按實(shí)結(jié)算）和成本補(bǔ)償?shù)?。成本補(bǔ)償合同是指采購人向供應(yīng)商支付合同項(xiàng)目的可列支成本（可列支成本按實(shí)結(jié)算），并按事先約定的方式支付一定酬金的合同。酬金的常見形式有固定金額、固定比例費(fèi)用（例如按照可列支成本的一定比例計(jì)算酬金）和激勵(lì)費(fèi)用等。激勵(lì)費(fèi)用一般會(huì)設(shè)定激勵(lì)條件，比如成本控制在合同約定范圍內(nèi)、項(xiàng)目獲得質(zhì)量獎(jiǎng)項(xiàng)等。激勵(lì)費(fèi)用可以是一筆固定金額，也可以與供應(yīng)商節(jié)約的成本額度等掛鉤。在上述合同計(jì)價(jià)方式中，成本補(bǔ)償合同采購人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大，一般應(yīng)用于搶險(xiǎn)救災(zāi)等緊急項(xiàng)目、成本難以測算的新型項(xiàng)目以及履約風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目。

四、合作創(chuàng)新采購方式中的

若干重點(diǎn)問題

筆者在《推進(jìn)政府采購法律統(tǒng)一 建設(shè)全國統(tǒng)一大市場》（《中國政府采購報(bào)》，2022年7月26日）一文中曾將政府采購公平競爭機(jī)理概括為三個(gè)方面：一是要明確采購需求，讓所有供應(yīng)商有共同的競爭基礎(chǔ)并具可比性；二是要盡可能擴(kuò)大競爭，通過公正合理的方法評出最有利標(biāo)；三是要確保競標(biāo)結(jié)果得以嚴(yán)格履行，不給供應(yīng)商投機(jī)取巧的機(jī)會(huì)。這是根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)計(jì)各種不同采購方式的共同邏輯基礎(chǔ)。對應(yīng)到采購制度中，也就是需求管理、競爭范圍、評審規(guī)則、合同管理和必要的采購程序等內(nèi)容。對照這個(gè)邏輯基礎(chǔ)來看《創(chuàng)新辦法》，更有助于理解和把握其內(nèi)涵。

合作創(chuàng)新采購的需求形成機(jī)制。創(chuàng)新是從無到有的創(chuàng)造過程，要把自己只有個(gè)朦朧想法的東西給大家描述清楚，殊非易事?！秳?chuàng)新辦法》為此確定了一套循序漸進(jìn)、充分借智、不斷完善的需求形成機(jī)制?！秳?chuàng)新辦法》第三條要求，“采購項(xiàng)目符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實(shí)國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)?！边@是對合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目立項(xiàng)的要求，是需求形成的依據(jù)和起點(diǎn)?！秳?chuàng)新辦法》第七條第一款明確，“采購人開展合作創(chuàng)新采購前，應(yīng)當(dāng)開展市場調(diào)研和專家論證，科學(xué)設(shè)定合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目的最低研發(fā)目標(biāo)、最高研發(fā)費(fèi)用和研發(fā)期限。”這是關(guān)于需求調(diào)查的要求。《創(chuàng)新辦法》第十二條規(guī)定，“采購人開展合作創(chuàng)新采購前，應(yīng)當(dāng)制定采購方案。采購方案包括以下內(nèi)容……采購人應(yīng)當(dāng)對采購方案的科學(xué)性、可行性、合規(guī)性等開展咨詢論證，并按照《政府采購需求管理辦法》有關(guān)規(guī)定履行內(nèi)部審查、核準(zhǔn)程序后實(shí)施?！边@是關(guān)于形成初步采購需求及內(nèi)控管理的要求。《創(chuàng)新辦法》第十七條第一款提出，“談判小組集中與所有通過資格審查的供應(yīng)商共同進(jìn)行創(chuàng)新概念交流，交流內(nèi)容包括創(chuàng)新產(chǎn)品的最低研發(fā)目標(biāo)、最高研發(fā)費(fèi)用、應(yīng)用場景及采購方案的其他相關(guān)內(nèi)容”；第十八條要求“采購人根據(jù)創(chuàng)新概念交流結(jié)果，形成研發(fā)談判文件”；第二十一條要求“談判小組集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化調(diào)整……在談判中，談判小組可以根據(jù)談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)談判文件有關(guān)內(nèi)容……談判結(jié)束后，談判小組根據(jù)談判結(jié)果，確定最終的談判文件”。這是談判小組與供應(yīng)商開展雙向交流，進(jìn)行智慧碰撞，不斷完善并最終確定采購需求的過程。此外，合作創(chuàng)新采購中的咨詢專家、評審專家等均無須從政府采購評審專家?guī)靸?nèi)隨機(jī)抽取，而是由采購人自行選定，防止“專家不?！?，力求借助頂尖智慧。可以說，合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目的需求形成過程，本身就是一個(gè)“頭腦風(fēng)暴”的過程。

合作創(chuàng)新采購的競爭機(jī)制。在合作創(chuàng)新采購中，可能淘汰供應(yīng)商的主要有資格審查、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判和首購評審四個(gè)環(huán)節(jié)。在競爭范圍方面，《創(chuàng)新辦法》第八條規(guī)定，“合作創(chuàng)新采購，除只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購以外，采購人應(yīng)當(dāng)通過公開競爭確定研發(fā)供應(yīng)商?！泵鞔_公開競爭是合作創(chuàng)新采購的“默認(rèn)”形態(tài)。在強(qiáng)調(diào)公開競爭的前提下，根據(jù)合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目“曲高和寡”的特點(diǎn)，《創(chuàng)新辦法》第十六條和第二十一條明確，參與供應(yīng)商只有兩家或者一家的，可以按照規(guī)定繼續(xù)開展采購活動(dòng)。這既避免了程序空轉(zhuǎn)而犧牲采購效率，也降低了制度因素所導(dǎo)致的“陪標(biāo)”風(fēng)險(xiǎn)。在評審方法方面，《創(chuàng)新辦法》第十八條和第二十二條明確，研發(fā)競爭談判采用綜合評分法，且供應(yīng)商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十，另外還可以采取兩階段評審，即先評審研發(fā)方案，對研發(fā)方案得分達(dá)到規(guī)定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分確定成交候選人。這意在強(qiáng)調(diào)研發(fā)質(zhì)量競爭，以提高研發(fā)成功率?！秳?chuàng)新辦法》第二十六條規(guī)定，“首購評審綜合考慮創(chuàng)新產(chǎn)品的功能、性能、價(jià)格、售后服務(wù)方案等，按照性價(jià)比最優(yōu)的原則確定首購產(chǎn)品?！痹谘邪l(fā)成功后，要選擇性價(jià)比最優(yōu)的創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行首購，以便于今后的市場化推廣。在研發(fā)中期淘汰方面，《創(chuàng)新辦法》第十八條、第二十三條、第二十四條表明，采購人可以確定不超過三家研發(fā)供應(yīng)商開展平行研發(fā)，如研發(fā)供應(yīng)商未完成相應(yīng)研發(fā)階段的標(biāo)志性成果，在研發(fā)中期即予以淘汰。需要指出的是，確定多家研發(fā)供應(yīng)商開展平行研發(fā)是為了降低研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定研發(fā)供應(yīng)商不超過三家是為了節(jié)約研發(fā)費(fèi)用。

合作創(chuàng)新采購中的價(jià)格控制。在采購活動(dòng)中，競爭是形成合理價(jià)格的最有效手段。一旦因供應(yīng)稀缺、圍標(biāo)串標(biāo)等導(dǎo)致競爭失效，價(jià)格通常就會(huì)失真。在幾種合同計(jì)價(jià)方式中，成本補(bǔ)償合同的供應(yīng)商天然有做大成本的利益驅(qū)動(dòng)，加上“買的沒有賣的精”，成本的主動(dòng)權(quán)在供應(yīng)商手里，因此合同價(jià)格最難以控制。這些因素決定了價(jià)格管控是合作創(chuàng)新采購的一大難點(diǎn)。為此，《創(chuàng)新辦法》建立了以下控價(jià)舉措。第一，設(shè)定最高研發(fā)費(fèi)用。最高研發(fā)費(fèi)用是采購人對整個(gè)合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目費(fèi)用投入的“天花板”，包含了研發(fā)費(fèi)用（研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用+激勵(lì)費(fèi)用）和創(chuàng)新產(chǎn)品首購費(fèi)用。第二，對研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用和首購費(fèi)用設(shè)定限額。采購人根據(jù)最高研發(fā)費(fèi)用和研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量，在研發(fā)談判文件中規(guī)定首購費(fèi)用和給予單個(gè)研發(fā)供應(yīng)商的研發(fā)成本補(bǔ)償限額。另設(shè)激勵(lì)費(fèi)用的，還要明確激勵(lì)費(fèi)用的金額。供應(yīng)商要對研發(fā)成本補(bǔ)償金額和首購產(chǎn)品金額分別報(bào)價(jià)，供應(yīng)商的報(bào)價(jià)不得高于研發(fā)談判文件規(guī)定的給予單個(gè)研發(fā)供應(yīng)商的研發(fā)成本補(bǔ)償限額和首購費(fèi)用。第三，將成本補(bǔ)償金額和首購產(chǎn)品金額作為研發(fā)競爭談判的價(jià)格評審因素實(shí)施競爭。第四，對研發(fā)成本補(bǔ)償有相應(yīng)限制。由于這個(gè)問題較為復(fù)雜，且與實(shí)操密切相關(guān)，后面再專門介紹。第五，對首購產(chǎn)品金額引入競爭。首購產(chǎn)品金額在研發(fā)競爭談判階段已經(jīng)作為響應(yīng)報(bào)價(jià)的一部分引入了競爭。如果研發(fā)成功的供應(yīng)商不止一家，在首購評審時(shí)還要再次對首購產(chǎn)品金額進(jìn)行競爭。需要說明的是，理論上，最終實(shí)際的首購產(chǎn)品金額應(yīng)當(dāng)＜研發(fā)合同約定的首購產(chǎn)品金額（即首購產(chǎn)品供應(yīng)商在研發(fā)競爭談判時(shí)報(bào)價(jià)的首購產(chǎn)品金額）＜采購人在研發(fā)談判文件中規(guī)定的首購費(fèi)用。但實(shí)際上，出于對首購產(chǎn)品供應(yīng)商的激勵(lì)，《創(chuàng)新辦法》第二十六條規(guī)定，在首購評審時(shí)，研發(fā)供應(yīng)商對首購產(chǎn)品金額的報(bào)價(jià)，可以突破自己研發(fā)合同中約定的首購產(chǎn)品金額，只要不高于研發(fā)談判文件規(guī)定的首購費(fèi)用即可。

合作創(chuàng)新采購中的風(fēng)險(xiǎn)管控。“風(fēng)險(xiǎn)”一詞在《創(chuàng)新辦法》中先后出現(xiàn)10次，重視程度可見一斑。在防范“偽創(chuàng)新”風(fēng)險(xiǎn)方面，《創(chuàng)新辦法》第二條從正反兩方面對創(chuàng)新產(chǎn)品的含義作出了嚴(yán)格界定，強(qiáng)調(diào)必須有實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新；第三條和第四條對合作創(chuàng)新采購方式適用范圍和適格主體進(jìn)行了限制，避免常規(guī)項(xiàng)目被“包裝”成合作創(chuàng)新項(xiàng)目；第七條、第十八條、第二十一條等多個(gè)條款對創(chuàng)新產(chǎn)品最低研發(fā)目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)范，最低研發(fā)目標(biāo)一旦確定就不得降低，達(dá)不到目標(biāo)則為項(xiàng)目研發(fā)失敗；第三十一條規(guī)定研發(fā)合同期限一般不得超過兩年、重大合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目不得超過三年；第二十四條等條款規(guī)定了研發(fā)中期談判，要求研發(fā)供應(yīng)商在研發(fā)中間階段提交階段性成果報(bào)告，未完成相應(yīng)階段標(biāo)志性成果的則淘汰，防止合作創(chuàng)新項(xiàng)目變成“胡子項(xiàng)目”（編者注：“胡子項(xiàng)目”類似于“胡子工程”，是指進(jìn)度緩慢、一拖再拖而長期不能投入使用的項(xiàng)目）或“釣魚項(xiàng)目”（編者注：“釣魚項(xiàng)目”類似于“釣魚工程”，是指在決策階段被描述為造價(jià)很低、見效很快，但在實(shí)際建設(shè)過程中，建設(shè)單位不斷變更資金預(yù)算，迫使投資部門不斷追加投資，最終決算超預(yù)算、預(yù)算超概算、實(shí)際造價(jià)大大超出原先計(jì)劃的項(xiàng)目）。在防范創(chuàng)新失敗風(fēng)險(xiǎn)方面，《創(chuàng)新辦法》第五條提出要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)有研發(fā)能力的各類供應(yīng)商積極“揭榜掛帥”；第九條強(qiáng)調(diào)要圍繞研發(fā)能力設(shè)定供應(yīng)商資格條件，甚至可以指定合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目所必需的已有專利、計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)、專有技術(shù)類別（需注意的是，可以指定的是專利等類別，而不是指定具體專利）；第七條、第十七條等條款要求采購人要廣泛開展市場調(diào)研和咨詢論證，并與通過資格審查的供應(yīng)商進(jìn)行創(chuàng)新概念交流，確保最低研發(fā)目標(biāo)和最高研發(fā)費(fèi)用的科學(xué)性、可行性；第二十條將研發(fā)方案作為研發(fā)競爭談判和評審的重頭戲，著力提高研發(fā)方案的可行性；第二十三條規(guī)定采購人可以同時(shí)確定不超過三家研發(fā)供應(yīng)商開展平行研發(fā)，以降低研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)；第七條、第十八條等條款明確采購人可以設(shè)置激勵(lì)費(fèi)用，對研發(fā)成功的供應(yīng)商給予獎(jiǎng)勵(lì)等。在維護(hù)國家安全方面，《創(chuàng)新辦法》第六條規(guī)定了合作創(chuàng)新采購活動(dòng)的安全審查要求；第九條借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的普遍做法，對參與供應(yīng)商不作過多限制，但規(guī)定合作創(chuàng)新采購的研發(fā)活動(dòng)必須在中國境內(nèi)進(jìn)行；第十一條規(guī)定合作創(chuàng)新采購中產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)如涉及國家安全、國家利益或者重大社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)約定由采購人享有或者約定共同享有；第十三條、第十四條強(qiáng)調(diào)了合作創(chuàng)新采購中的保密要求。

合作創(chuàng)新采購的成本補(bǔ)償機(jī)制。需要說明的是，并非供應(yīng)商實(shí)際發(fā)生的所有研發(fā)成本都能得到采購人的補(bǔ)償。首先，為了防止供應(yīng)商故意做大成本，只有屬于研發(fā)合同約定成本范圍的才給予補(bǔ)償。《創(chuàng)新辦法》第三十二條規(guī)定，成本補(bǔ)償?shù)姆秶ü?yīng)商在研發(fā)過程中實(shí)際投入的設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)以及間接費(fèi)用等。其次，即使屬于研發(fā)合同約定成本范圍的，采購人也不一定全額補(bǔ)償。實(shí)踐中，研發(fā)合同中一般會(huì)約定成本補(bǔ)償?shù)谋壤?。例如，?jīng)核定供應(yīng)商的當(dāng)期可列支成本（即屬于研發(fā)合同約定補(bǔ)償范圍內(nèi)的成本）為900萬元，研發(fā)合同約定的成本補(bǔ)償比例為80%，則采購人實(shí)際支付的當(dāng)期成本補(bǔ)償費(fèi)用為720萬元。這是因?yàn)槿绻少徣巳~補(bǔ)償供應(yīng)商的研發(fā)成本，那么供應(yīng)商將不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，而這有悖于合作創(chuàng)新采購風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。不過，對于研發(fā)成功但在首購評審中落選的供應(yīng)商，實(shí)踐中采購人也可以約定全額補(bǔ)償其可列支成本，以資鼓勵(lì)。最后，成本補(bǔ)償額度有上限，也就是供應(yīng)商在響應(yīng)報(bào)價(jià)時(shí)所報(bào)且在研發(fā)合同中約定的研發(fā)成本補(bǔ)償金額。采購人對單個(gè)研發(fā)供應(yīng)商支付的成本補(bǔ)償費(fèi)用不得超過這一上限。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，對于因出現(xiàn)無法克服的技術(shù)困難而研發(fā)失敗的供應(yīng)商，以及其他非因研發(fā)供應(yīng)商自身過錯(cuò)而提前終止研發(fā)合同的（例如，因市場已出現(xiàn)擬研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的同類產(chǎn)品、采購人認(rèn)為研發(fā)合同繼續(xù)履行沒有意義），對于研發(fā)供應(yīng)商實(shí)際已發(fā)生的可列支成本，采購人也應(yīng)按照約定給予相應(yīng)的補(bǔ)償。